Teoretycznie odpowiedź na tytułowe pytanie wydaje się oczywista już dla średnio uzdolnionego gimnazjalisty. Konstytucja RP w art. 10 jasno stanowi, że w naszym kraju obowiązuje zasada trójpodziału władzy, a władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat. I na tym można by zakończyć wszelkie rozważania na ten temat, gdyby nie fakt, że praktyka stanowienia prawa nieco od tego teoretycznego modelu odbiega.

Obserwacje, które w ostatnim okresie miałem okazję poczynić podczas prac legislacyjnych nad kilkoma projektami istotnymi dla wymiaru sprawiedliwości, prowadzą do wniosku, że o ile formalnie rzeczywiście władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, o tyle rzeczywisty wpływ posłów i senatorów na treść stanowionych przepisów jest niewielki lub zgoła żaden. Pora powiedzieć sobie otwarcie, że żyjemy w świecie pewnej fikcji. Co więcej, otwarte lekceważenie zasad demokracji przedstawicielskiej i ignorowanie konsultacji społecznych odbija się na jakości stanowionego prawa.

KTO DECYDUJE, A KTO NACISKA GUZIK

Przede wszystkim rzuca się w oczy znacząca przewaga przedstawicieli władzy wykonawczej w toku procesu stanowienia prawa. Większość projektów ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości to projekty rządowe, których treść została przygotowana przez urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości.

Oczywiście samo prawo rządu do inicjatywy ustawodawczej jest zgodne z konstytucją (art. 118 ust. 1) i zasady trójpodziału władzy nie narusza. Posłowie teoretycznie sprawują swój mandat w sposób wolny i nie są związani stanowiskiem władzy wykonawczej. Niestety, to tylko teoria. W praktyce bowiem posłowie i senatorowie partii wchodzących w danym momencie w skład koalicji rządzącej są niemal całkowicie zależni od przedstawicieli rządu, zarówno w czasie obrad podkomisji i komisji, jak i na posiedzeniach plenarnych. Na podstawie przebiegu głosowań można wręcz podejrzewać, że poseł koalicji może się opowiedzieć za korektą rządowego projektu dotyczącego wymiaru sprawiedliwości tylko wówczas, gdy otrzyma na to pisemną zgodę z MS.

Takie podejście do procesu stanowienia prawa było wyraźnie widoczne podczas prac w Sejmie i Senacie nad kilkoma ustawami, w tym nad zmianą u.s.p. zwaną Lex Biernacki. Koalicyjni posłowie i senatorowie w kwestiach istotnych głosowali tak, jak wskazywał przedstawiciel MS, i nie było praktycznie żadnej możliwości, aby były uwzględnione nawet najbardziej racjonalne uwagi krytyczne. W rezultacie uchwalone zostało prawo dokładnie w takim kształcie, jak życzył sobie rząd. Oczywiście istnieje jeszcze instytucja poselskich projektów i poselskich poprawek. W praktyce jednak obie są wykorzystywane do zwiększania roli władzy wykonawczej w procesie stanowienia prawa. W istocie bowiem wiele projektów czy poprawek sygnowanych formalnie jako „poselskie” jest w istocie przygotowywanych i popieranych przez przedstawicieli rządu.

Słynna już stała się instytucja wrzutek legislacyjnych, gdzie rządowe koncepcje są wprowadzane formalnie jako poselskie poprawki. Do annałów humoru przeszła historia przewodniczącego jednej z komisji, który zgłosił poprawkę formalnie poselską, ale nie znał nawet dokładnie jej treści i musiał się dopytywać o szczegóły obecnego na posiedzeniu wiceministra.

Warto zaznaczyć, że przepisy przewidują dla projektów ustaw wychodzących z Rady Ministrów konsultacje społeczne, by m.in. organizacje społeczne mogły przedstawić swój punkt widzenia itp. Politycy znaleźli sposób, żeby ten długi i mozolny proces konsultacji ominąć. Dzięki wrzutkom legislacyjnym, formalnie zgłaszanym jako poselskie, proces ustawodawczy istotnie ulega uproszczeniu, jednakże ze szkodą dla jakości prawa, nie mówiąc już o takim drobiazgu jak udział społeczeństwa w procesie stanowienia prawa.

ŚREDNI SZCZEBEL DOBRZE PILNUJE

Oczywiście pojęcie „władza wykonawcza” jest dość szerokie i warto pokusić się o zbadanie, kto konkretnie z przedstawicieli tej władzy ma decydujący wpływ na treść przepisów. Formalnie prawo inicjatywy ustawodawczej należy do Rady Ministrów, jednakże jasne jest, że w istocie projekty powstają w odpowiednich resortach. Dla sądownictwa jest to resort sprawiedliwości. Wewnętrzne funkcjonowanie resortu jest oczywiście kwestią mniej znaną niż przebieg procesu legislacyjnego w parlamencie, niemniej można podjąć próbę bliższej analizy. Z pewnością niewielki wpływ na szczegółowe rozwiązania legislacyjne ma sam minister sprawiedliwości. Po pierwsze, politycy na fotelu ministerialnym zmieniają się dość często, a po drugie, rola ministra sprowadza się zwykle do kwestii bardzo ogólnych, bez wnikania w szczegółowe rozwiązania. Do rzadkości należy sytuacja, w której minister osobiście zajmował się jakąś szczegółową kwestią, np. w czasie ostatnich zmian u.s.p. ówczesny minister Cezary Grabarczyk osobiście interweniował tylko raz, cofając rekomendację dla kontrowersyjnej poprawki oczywiście zgłoszonej w trybie wrzutki legislacyjnej jako poselska. W pozostałych kwestiach rząd był reprezentowany przez podsekretarza stanu Wojciecha Hajduka. Bez wątpienia projekty przygotowują urzędnicy niższych szczebli, w tym delegowani sędziowie. Urzędnicy ci mają oczywiście spore możliwości proponowania szczegółowych rozwiązań, jednakże ich moc decyzyjna jest zależna w całości od przełożonych, czyli dyrektorów departamentów, podsekretarzy i sekretarzy stanu.

I to właśnie, jak się wydaje, ministerialni urzędnicy średniego szczebla, czyli wiceministrowie, ewentualnie dyrektorzy departamentów, mają w istocie największy wpływ na treść stanowionego prawa. Taki model daleki jest od przejrzystości. Z jednej strony podejmują oni decyzje o większości treści projektów, czy to zgłaszanych jako rządowe, czy też formalnie jako poselskie. Z drugiej strony uczestniczą aktywnie w pracach komisji i podkomisji sejmowych i senackich, bacząc, by treść uchwalanych przepisów była zgodna z ich oczekiwaniami.

Trzeba zatem śmiało stwierdzić, że Sejm i Senat w procesie stanowienia prawa mają w istocie niewielki wpływ na jego treść. Decydujące znaczenie w ustalaniu treści przepisów mają przedstawiciele władzy wykonawczej, a konkretnie urzędnicy ministerialni średniego szczebla.

Można w tej sytuacji postawić ironiczne pytanie, czy celowe jest utrzymywanie w istocie fasadowej roli Sejmu i Senatu w procesie ustawodawczym i czy zdecydowanie prostszym i tańszym rozwiązaniem nie byłoby wydawanie przez Radę Ministrów dekretów z mocą ustawy, skoro i tak treść przepisów zależy w głównej mierze od woli przedstawicieli rządu?

W dniu 20 lutego 2015 r. Sejm uchwalił ostatecznie nowelizację ustawy o ustroju sądów powszechnych (dalej: u.s.p.). Uchwalona ustawa zawiera wszystkie krytykowane przez środowisko sędziowskie przepisy, w tym dotyczące ograniczenia roli sędziów rejonowych w samorządzie, ograniczenia roli kolegiów sądów i likwidacji kilometrówek.

Największe kontrowersje budzi jednak kwestia dostępu polityków do akt wszystkich spraw sądowych i systemów informatycznych sądów. Minister sprawiedliwości Cezary Grabarczyk przeforsował w Sejmie i Senacie przepisy, które dają mu praktycznie nieograniczony dostęp do wszystkich protokołów rozpraw, orzeczeń i uzasadnień, a co za tym idzie – do niemal wszystkich informacji zawartych w aktach sądowych.

Ustawa ta zawiera wiele przepisów szkodliwych dla prawidłowego funkcjonowania niezależnego wymiaru sprawiedliwości. Skupimy się tu jednak wyłącznie na kwestii związanej z tematem niniejszego artykułu, czyli treści znowelizowanego przepisu art. 175a u.s.p.

MINISTER MIJA SIĘ Z PRAWDĄ

Co istotnego z punktu widzenia obywateli ów przepis zawiera? Czy istotnie, jak twierdzi minister sprawiedliwości Cezary Grabarczyk, może on być wykorzystywany wyłącznie w celu sprawowania nadzoru nad sądami i reagowania na opieszałość sędziów? Niestety, stwierdzić należy, że pan minister albo celowo mija się z prawdą, albo nie jest do końca zorientowany w treści wprowadzonych przez własnego zastępcę przepisów.

Przechodząc do rzeczy, czyli do nowych uprawień ministra, są one bardzo rozbudowane. Minister uzyskuje bowiem nie tylko prawo do zbierania i przetwarzania danych osobowych wszystkich uczestników postępowania bez ich zgody (to jeszcze nie jest takie groźne), ale przede wszystkim dostęp do całości systemów informatycznych sądów.

Aby zrozumieć, jak niebezpieczne jest to narzędzie w rękach polityków, warto wiedzieć, jakie informacje się w tym systemie znajdują. Minister Grabarczyk na konferencji prasowej próbował wmówić dziennikarzom, że są tam jedynie dane poddane anonimizacji, wobec czego nie ma żadnego zagrożenia dla prywatności obywateli. Niestety, nie jest to prawda.

Systemy informatyczne sądów, które mają być dostępne dla ministerialnych urzędników, nie zawierają dokumentów zanonimizowanych, ale pełną treść protokołów posiedzeń oraz orzeczeń wydanych przez sąd i ich uzasadnień. Zabiegowi anonimizacji podlegają jedynie orzeczenia i ich uzasadnienia dostępne publicznie na portalu orzeczeń, natomiast w treści protokołów, orzeczeń i ich uzasadnień, do których dostęp mają uzyskać ministerialni urzędnicy, znajduje się wiele danych wrażliwych dotyczących kwestii osobistych i zawodowych osób występujących przed sądami.

Są tam także szczegóły życia intymnego czy tajemnice handlowe, które były przedmiotem rozpoznania przez wszystkie sądy w kraju. System pozwala na łatwe wyszukiwanie odpowiednich danych po nazwisku. O czym mówimy? Przykładowo o tym, czy zbyt dociekliwy dziennikarz nie ma nieślubnego dziecka i czy nie był w jakimś sądzie pozwany w sprawie o ustalenie ojcostwa. Czy opozycyjny poseł rzetelnie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego. Co powiedziała o pożyciu z niewygodnym działaczem społecznym rozwodząca się z nim małżonka i co o byłym zięciu miała do powiedzenia jego teściowa. Co posiada dzielący w sądzie majątek nielubiany działacz związkowy i czy aspirujący do stanowiska polityk na pewno przestrzega przepisów ruchu drogowego. Do tego wszystkiego mają mieć dostęp online ministerialni urzędnicy pod pretekstem usprawniania pracy sądów.

Oczywiście ustawa nakłada na ministra pewne ograniczenia, jednak iluzoryczne. Co prawda minister ma prawo do gromadzenia danych osobowych, wyłącznie gdy jest to niezbędne ze względu na zakres lub charakter prowadzonego postępowania lub przeprowadzanych czynności, ale jednocześnie sam określa, kiedy jest to niezbędne. Podobnie dostęp do systemów teleinformatycznych sądów ograniczony jest do wykonywania zadań określonych w ustawie, czyli przede wszystkim tzw. nadzoru zewnętrznego, ale zadania te są określone bardzo szeroko, a szczegółowy tryb nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów określa sam minister sprawiedliwości.

NIE BĘDZIEMY WAS PODGLĄDAĆ

W rezultacie polityk zajmujący fotel ministerialny będzie miał niemal pełny dostęp online do tajemnic wszystkich osób, które w ciągu ostatnich kilku lat występowały w różnego rodzaju postępowaniach sądowych. Stwarza to możliwości inwigilowania obywateli na skalę porównywalną ze słynną umową ACTA.

Ministerstwo broni się, że nie zamierza wykorzystywać posiadanych uprawnień do niecnych celów. Niestety, przypomina to komunikat dyrekcji hotelu, która potwierdza, że w hotelowych łazienkach są zamontowane kamery, ale zapewnia, że nie naruszy to prywatności gości, bo kamery będą wykorzystywane wyłącznie do oceny pracy pokojówek.

Problem bowiem nie leży w intencjach ministra, tylko w rzeczywistych skutkach zmiany ustawy. Bez wątpienia projekt daje ministrowi uprawnienia dalece wykraczające poza deklarowany cel, jakim miało być – jak zwykle przy każdej reformie – poprawienie sprawności postępowania. Osobiście wierzę, że Cezary Grabarczyk będzie w stanie oprzeć się pokusie wykorzystywania danych z systemów sadowych w walce z przeciwnikami politycznymi bądź niewygodnymi dziennikarzami.

Oczywiście nie można z góry zakładać złych intencji ministra. Nie znamy losów tego projektu, zanim poseł Kropiwnicki wyciągnął go na światło dzienne. Możliwe, że minister Grabarczyk został wprowadzony w błąd przez swojego zastępcę Wojciecha Hajduka, któremu dał zbyt dużą swobodę działania albo ministerialni urzędnicy po prostu nie dostrzegli rzeczywistych skutków stanowionych przepisów.

Niemniej warto pamiętać, że przepisy stanowi się na lata, a politycy na fotelu ministra sprawiedliwości zmieniają się średnio raz do roku. Nie wiadomo, jak kontrowersyjne przepisy, podobnie zresztą jak inne przepisy osłabiające niezależność sądownictwa, będą wykorzystywane przez klejnych ministrów. Może się zdarzyć, że któryś z nich pokusie się nie oprze.

GRUNT TO RACJONALIZACJA

Wszystko zaczęło się 21 października 2014 r., kiedy to sejmowa podkomisja pracowała nad rządowym projektem zmiany ustawy o ustroju sądów powszechnych. O godzinie 11.38 przewodniczący tej podkomisji poseł Robert Kropiwnicki (PO) niespodziewanie wyjął z pliku papierów kartkę A4 i oświadczył, że jest jeszcze jedna poprawka. Poprawką tą było wprowadzenie przepisu umożliwiającego ministrowi sprawiedliwości praktycznie nieograniczony dostęp do sądowych systemów informatycznych.

Była to jedna ze słynnych już „wrzutek legislacyjnych” zastosowanych w toku prac nad tą ustawą przez posła Kropiwnickiego, który projekty przygotowane w istocie przez resort sprawiedliwości zgłaszał jako własne, dzięki czemu omijał żmudny proces konsultacji społecznych i znacznie przyspieszał stanowienie prawa. A jak wiadomo z ostatnich badań – pod względem ilości stanowionego prawa jesteśmy na pierwszym miejscu w Europie, produkując ponad 25 tys. stron aktów prawnych rocznie. Przy takiej masówce oczywiście trzeba sięgać po pomysły racjonalizatorskie, a jednym z takich pomysłów są właśnie „wrzutki legislacyjne”.

Zgłoszona przez posła Kropiwnickiego poprawka wywołała pewną konsternację członków podkomisji, gdyż była ona przygotowywana tak pospiesznie, że nie starczyło już czasu na wykonanie kserokopii dla posłów.

POJAWIA SIĘ I ZNIKA

Na szczęście wiceminister Wojciech Hajduk stanął na wysokości zadania i z właściwą sobie pewnością siebie zreferował członkom podkomisji „poselską” poprawkę, oczywiście zapewniając, że nie stanowi ona żadnego zagrożenia i jest niezbędna do sprawowania właściwego nadzoru nad opieszałymi sędziami. Wersji tej trzyma się zresztą konsekwentnie do dzisiaj. Warto zaznaczyć, że sam poseł Kropiwnicki miał dosyć słabą orientację co do treści zgłaszanej poprawki i musiał o pewne szczegóły dopytywać ministra Hajduka.

Konsternacja posłów byłaby jeszcze większa, gdyby zdawali sobie sprawę, że zaproponowany przez posła Kropiwnickiego przepis był zawarty w pierwotnym projekcie sygnowanym przez ministra Biernackiego, został z niego usunięty na skutek konsultacji z głównym inspektorem ochrony danych osobowych i w ten oto sposób nagle powrócił.

O tym drobnym szczególe wiceminister Hajduk posłom nie wspomniał. Jego zapewnienia trafiły na podatny grunt i posłowie, na ogół średnio zorientowani w treści stanowionych przepisów, przyjęli je za prawdziwe. Ostatecznie poprawka, głosami koalicji rządzącej, została przyjęta bez zastrzeżeń zarówno w czasie prac podkomisji, jak i na posiedzeniu pełnego składu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka.

Na posiedzeniu plenarnym Sejmu poprawka, jak i cały projekt ustawy wzbudziły, mówiąc delikatnie, umiarkowane zainteresowanie ze strony posłów. W toczącej się przy pustej sali dyskusji wzięło udział tylko sześć osób i to tylko dlatego, że musieli przedstawić stanowiska klubów. Z tego tylko dwie osoby wiedziały, przynajmniej z grubsza, jaka jest treść uchwalanych przepisów, Nic więc dziwnego, że cały projekt z łatwością przeszedł, zyskując poparcie większości klubów (przeciwko było tylko kilku posłów Solidarnej Polski).

Na etapie prac w Senacie pojawiła się pewna komplikacja. Otóż generalny inspektor ochrony danych osobowych, z którym dotychczas treści „wrzutki” nie konsultowano, zgłosił istotne zastrzeżenia zarówno co do treści uchwalonych przepisów, jak i co do omijającego konsultacje społeczne trybu ich wprowadzenia.

W toku poprzedzających obrady prac połączonych komisji senackich nad tym projektem senatorowie nas mile nie zaskoczyli: pod dyktando przewodniczącego senatora Zientarskiego unosili ręce zgodnie ze wskazaniami wiceministra Wojciecha Hajduka. Kwestię przetwarzania danych osobowych przez ministra za sugestią senatora Zientarskiego i zgodnie z opinią GIODO, a wbrew podsekretarzowi Hajdukowi – wykreślono.

SZKODA GADAĆ…

Kolejny zwrot akcji nastąpił na posiedzeniu plenarnym Senatu. Wówczas senator Zientarski zmienił zdanie i uznał, że zastrzeżenia w tym zakresie nie są zasadne, a poprawkę należy w całości przyjąć. Jaka była przyczyna, trudno stwierdzić, gdyż pan senator koncentrował się na ogólnych dywagacjach odnośnie do sprawności funkcjonowania sądów, a wiele krytykowanych rozwiązań skwitował krótko: „Jest tu wiele szczegółów, myślę, że nie ma potrzeby ich omawiać”. Senatorowie zasadniczo zgodzili się z tą tezą i w krótkiej dyskusji wzięło udział zaledwie kilka osób. Ostatecznie poprawki Senatu dotyczyły jedynie zmian redakcyjnych (np. zamiana słów „minister sprawiedliwości” na „Minister Sprawiedliwości”), które oczywiście zostały następnie przyjęte przez Sejm.

W rezultacie tych znakomitych działań legislacyjnych otrzymaliśmy produkt w postaci ustawy z 20 lutego. Dlatego warto się zastanowić, czy rzeczywiście ciągłe rozszerzanie uprawnień polityków wobec sądów pod pretekstem usprawniania postępowania jest uzasadnione. Na to pytanie będzie musiał wkrótce odpowiedzieć pan prezydent Komorowski, podejmując decyzję o podpisaniu bądź zawetowaniu tej ustawy.